지난 1월 27일 국가과학기술위원회(이후 국과위), 한국과학기술단체총연합회(이후 과총), 국회 입법조사처 공동주최로 서울 여의도 국회의원회관에서 ‘출연연 선진화방안 대국민 공청회’가 열렸다.

18개 출연연 단일법인화 등의 내용을 담은 ‘과학기술분야 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률 개정안(이하 출연연법 개정안)’은 1월 17일 국무회의 의결을 거쳐 1월 20일 국회로 이송됐으며, 심의를 앞두고 있었다. 이 공청회는 2년여에 걸쳐 작업한 이 개정안을 놓고 연구계와 학계, 산업계,시민단체 등 과학기술계 의견을 수렴하기 위한 자리였다.

팽팽히 맞선 출연연 통폐합 찬반 논란

공청회에서 다양한 의견이 개진됐다. 과학기술 출연연발전 민간위원회(위원장 윤종용)에 참여했던 손진훈 충남대 교수가 출연연 거버넌스 개편 취지를 설명했고, 이석래 국과위정책조정과장이 단일법인화될 국가연구개발원 설립 방향에 대해 설명했다. 이어 정부·학계·산업계·노조·시민단체·국회 입법조사처 등의 의견개진이 있었다.

토론회에는 노환진 전북대 교수(학계), 박한오 바이오니아대표(업계), 이규호 과실연 대표, 이성우 공공연구노조 위원장, 이원근 국회 입법조사관, 이준식 서울대 교수(과학기술출연연발전민간위원회), 정정훈 출연연연구발전협의회 회장, 최영락 고려대 교수, 장진규 국과위 과학기술정책국장 등이 참석했다.

법안을 추진하는 쪽과 반대하는 쪽의 의견이 팽팽히 맞섰다. 중립적인 위치에 있는 국회 입법조사처 이원근 입법조사관은 국회가 듣는 입장이라는 점을 강조했다. “(개정안이 통과되기 위해서는) 개편의 주체인 정부와 출연연 쌍방이 주체가 되는 모습을 보여야 한다. 아직 협의가 안 된 것이 있다면 더 논의할 필요가 있다”며 양측이 개정안 내용을 합의해줄 것을 요청했다.

찬·반 논란은 공청회 이후에도 계속 이어졌다. 2월 8일에는 과학기술정책연구원(STEPI) 주최로 제399회 과학기술정책포럼이 서울 전문건설회관에서 열렸다. ‘21세기 융합 시대를 선도하는 출연연의 역할’이란 주제로 산·학·연·관 인사 100여 명이 참석한 가운데 열린 이날 포럼에서 국과위 김도연 위원장은 융합의 의미에 대해 예전에 해오던 것을 다 지워버리고 합친다는 그런 의미는 전혀 아니라고 말했다.“전기와 기계의 전문성이 합쳐져서 전기자동차가 만들어지는 것처럼, 전문적인 두 분야가 협력하는 것이 융합의 의미에 더 가깝다고 생각한다”며, 단일법인 국가연구개발원에서 융합연구를 진행하더라도 18개 연구소의 개별 아이덴티티가 보존된다는 점을 거듭 강조하고, 출연연 통·폐합에 대해 이해를 구했다.

같은 날 전국공공연구노동조합과 전국과학기술연구전문노동조합원 400여 명은 대전 대덕연구단지 종합운동장과 여의도 국회 앞에서 결의대회를 갖고 “정부가 추진하고 있는 출연연 개편과 통·폐합 안은 졸속적이고 무모한 것”이라며,“출연연 40년 역사를 파괴하는 개편을 중단하라”고 주장했다.한편 국회에서는 출연연법 개정안을 다루지 않고 있었다.국회 교육과학기술위원회는 2월 10일과 14일 전체회의를 열고 개정안을 논의할 예정이었으나 여·야 의견차를 보여 안건 상정이 이루어지지 않은 것으로 전해졌다.

이런 상황에서 새누리당 서상기 의원이 ‘출연연법 개정안일부 개정법률안’을, 새누리당 김세연 의원이 또 다른 법안을대표발의했다. 서 의원이 대표 발의한 일부 개정법률안은 18개 출연연을 단일법인화해 국가연구개발원 소속으로 두는정부안과 달리 27개 출연연의 법인격을 그대로 유지한 채 국과위 소속으로 이관한다는 내용을 담고 있다. 김 의원의 안은 국가안보 핵심기술을 다루는 한국항공우주연구원과 한국원자력연구원을 국과위 소속으로 이관하되, 법인격을 그대로 유지한 독립법인으로 유지한다는 내용을 담고 있다.

2월 16일 임시국회 일정이 끝났지만 정부와 여당은 18대국회의 마지막 회기인 4월 임시국회와 5월 정기 국회에서 논의할 계획을 세워놓고 있다. 정부와 여당은 개정안을 이번회기에 논의하지 못할 경우 그동안 노력해온 출연연법 자체가 폐기될 것을 우려하고 있다. 그러나 4월 11일 국회의원 총선이 있고 선거정국으로 혼란스러운 상황에서 출연연법 개정안이 국회를 통과할 수 있을지 미지수로 남아 있다.

민간주도로 출연연 개편 보고서 작성

한국에서 국가연구기관인 출연연이 등장한 것은 60년대 들어서이다. 1962년 박정희 정권 당시 ‘경제개발 5개년 계획'이 발표되고, 경제개발의 근간이라고 할 수 있는 과학기술 연구를 위해 1966년 KIST가 설립됐다. 이어 KIST를 모태로 다양한 분야의 출연연이 분리돼 나와 1980년에는 19개에 달했다. 출연연이 그렇게 늘어날 수 있었던 것은 당시 정권이 생각했던 경제개발 전략에 출연연들이 큰 역할을 해왔기 때문이다.그러나 80년대 들어 상황이 뒤바뀐다. 경제개발에 있어 출연연 역할에 대한 의문이 제기되고, 운영상 문제점까지 제기되면서 출연연 운영체계를 개편하려는 시도가 계속 이어졌다. 수차례에 걸쳐 출연연 구조개편 문제가 제기됐고, 이후 정부에 의해 주도된 구조개편은 계속 무리수를 두고 있었다. 1981년 KAIST(한국과학기술원)로 통폐합된 KIST가 1989년 8년 5개월 만에 재출범한 것은 일부 정부 구조개편 방향이 얼마나 비합리적이었는지를 말해주고 있다.

한편 이번에 추진되고 있는 출연연 구조개편 작업은 과거사례와 다르다는 점이 강조되고 있다. 가장 큰 차이점은 구조개편 주체의 변화이다. 과거 구조개편이 정부주도에 의해 추진됐다면, 이번 구조개편은 민간주도로 진행됐다.

지난 2009년 11월 민간 과학기술계 원로 및 중진 15명으로 구성된 출연연발전민간위원회(이후 민간위, 위원장 윤종용)가출범한다. 민간위가 맡은 일은 국내 과학기술관련 연구소를 향후 어떻게 운영해야 할지에 대해 설계도를 그리는 일이었다.그런데 우연한 일이 발생했다. 2010년 새해 벽두에 아서 디 리틀(ADL)보고서가 청와대에 보고된다. 당시 청와대는 산업기술연구회가 제출한 ADL보고서를 보고 크게 놀란 것으로 전해진다. ADL보고서는 산업기술연구회 소속 출연연문제 원인을 일곱 가지로 지적하고 있었다. 범정부 국가 R&D 컨트롤타워의 기능 미흡, 기획재정부의 출연연 인력·예산·R&D사업 및 기관평가권 보유, 정부의 대출연연 전문성 부족, 과도한 경쟁위주의 정부 R&D예산 분배 시스템,‘13+1’개별법인 형태의 출연연 구조, 연구회 권한과 역할의제약, 형식적인 출연금 R&D 성과관리 등이 그것이다.

정부는 ADL 보고서의 문제점을 또 다시 민간위에 의뢰한다. 민간위에서는 이 문제를 해결하기 위해 관계자들을 만나기 시작했다. 민간위에 참여했던 손진훈 교수는 “출연연 관련 파편화된 의견들을 정확히 수렴하기 위해 전·현직 과학기술정책담당 공무원, 국회의원, 기관장·간부·노조·연구원발전협의회 등의 인사들과 39회 간담회를 개최했고, 300여명을 면담했으며, 16회의 토론을 거쳐 과거 어떤 위원회에서도 하지 못한 광범위한 의견수렴 과정을 거쳤다”고 말했다.또 내부위원회에서는 31회의 보고서 검토회의를 열었고,이를 통해 최종 보고서를 작성했으며, 이를 통해 ‘민간위원회보고서’를 완성했다고 설명하고 있다. 보고서 내용은 크게 과학기술행정체제와 출연연 조직개편으로 요약된다.

국가연구개발원으로 출연연 단일법인화 제안

먼저 과학기술행정체제와 관련, 비상설 국가과학기술위원회의 리더십이 한계에 부딪히고 있으며, 중장기 과학기술전략과 부처별 R&D 계획 간의 연계성 부족, 부처 간 칸막이식 R&D사업 수행으로 인한 낭비, 부처 간 출연연 분리운영으로 인한융·복합 대응 미흡, 정부 R&D 예산의 배분과정에 있어 전문성 및 일관성 결여 등이 심각한 수준에 와 있음을 지적했다.출연연 운영과 관련해서는 기초기술연구회와 산업기술연구회 운영의 한계를 지적했다. 또 낮은 출연금 때문에 연구기관의 고유 미션을 수행하기가 어렵고, 우수인력이 외면하는 연구환경이 조성되고 있다고 보았다. 또 기관장이 리더십을 발휘하기 어려운 경영여건과 유명무실한 출연연 평가가 R&D 환경을 더욱 어렵게 하고 있다고 지적했다.

이 같은 문제들을 해결하기 위해서 보고서는 범부처 차원의 R&D 전략수립과 종합조정을 할 수 있는 과학기술 행정체계 구축을 제안했다. 소관 부처가 교과부, 지경부로 나뉘어져 있는 출연연뿐 아니라 기타 공공 연구기관들도 국가 차원의 임무를 수행할 수 있도록 지배구조를 개편해야 한다고 제안했다. 또 부처 간 칸막이를 허물고, 단년도 회계중심에서 벗어나 중장기적 관점에서 성과를 극대화할 수 있도록 행정 시스템을 조정해야 한다고 제안했다.

출연연과 관련해서는 기초기술연구회와 산업기술연구회소속 출연연을 ‘(가칭)국가연구개발원’으로 통합해 단일법인화하고, 이를 국과위 소관으로 할 것을 제안했다. 또 범부처성격의 출연연은 국가연구개발원으로 단일법인화하고, 개별부처의 산업육성정책과 밀접한 출연연은 부처로 이관하며,민간기업과 공정한 경쟁이 필요한 연구소는 민영화하고, 순수 기초연구와 관련성이 높은 연구소는 세종국제과학원(지금의 기초과학연구원)과 연계할 것을 제안했다.

출연연 운영 시스템과 제도에 대해서도 구체적인 개선내용을 제시했다. 단일법인으로 출범할 ‘(가칭)국가연구개발원’은 출연연 최고경영기관으로 독립적 역할을 수행해야 하며, 산하 연구기관을 육성·지원할 수 있는 경영주체로서 실질적인 기획, 예산, 조정, 평가 권한을 행사할 수 있어야 한다고 제안했다. 국가연구개발원은 또 연구의 자율성과 창의성이 보장돼야 하며, 기획재정부의 공기업 등 공공기관 운영에 관한 법률 적용에서 제외되어야 한다고 제안했다.

R&D예산의 자율성 확대를 위해 묶음예산 방식을 제안하고, 우수 연구인력 확보를 위해 TO제 폐지, 정년 환원, 교수수준으로 처우 개선, 기관장의 리더십 제고를 위해 출연연기관장의 임기 5년, 기관장 선임방식의 변경 등을 제안한 것도 이때이다.

출연연법 개정안 국회 통과 미지수

이 보고서는 과학기술계 전체에 큰 파장을 일으켰다. 이로인해 ‘과학기술 기본법’이 개정되고, 국가 과학기술의 컨트롤타워로 국가과학기술위원회가 상설조직기관으로 재출범했다. 전체적으로 보아 여기까지는 논란이 거의 없었다. 오히려 과학기술계 전체가 나서 서명운동까지 하면서 국과위의 재출범을 지원했고, 부재했던 컨트롤타워를 다시 세우는데 성공했다고 할 수 있다.

그러나 출연연 조직개편에 있어서는 의견이 갈리고 있다.18개 출연연을 단일법인으로 묶는 ‘출연연 개편안’에 대해 긍정적인 의견도 있지만 다가오는 4월 11일 국회의원 선거와 맞물려 정부가 국회에 제출한 출연연법을 검토할 수 있겠느냐는 의문도 제기되고 있다.

지금의 과학기술계 관심사는 서상기 의원 등이 제출한 일부개정안들이 찬·반으로 갈라진 의견들의 봉합 여부일 것이다.과학기술계 모두가 참여해 2년여 동안 이어온 출연연 구조개편작업이 정말 타당성을 갖고 이번 18대 국회 회기 내 4, 5월 마지막 국회심의 과정에서 통과될 수 있을지, 아니면 다음 정부로그 작업이 이관될 것인지, 그 판단 역시 과학기술계 몫이고, 미래를 볼 수 있는 지혜가 필요한 부분이다.